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“大国资”突围:国资委的下一个十年

“大国资”突围:国资委的下一个十年


  2003年4月,国务院国有资产监督管理委员会(下称“国务院国资委”)正式挂牌。“国有资产保值增值有了唯一责任人——如果国有企业经营得不好,就要打国资委的板子。”国务院国资委副主任邵宁说。

  然而,虽然名为“监管国有资产”,但截至2013年3月,归属国务院国资委监管的央企仅115家;另有多个中央部委的6000多家国有企业、行政事业单位企业化经营的国有资产,以及中央所属的金融类资产,均不在国务院国资委监管之内。

  2011年1月,时任国务院副总理的张德江在全国国有资产监督管理工作会议上提出,要“拓宽监管范围,逐步做到全过程、全方位监管,不留死角,不留遗漏,不出现重大失责”。这在当时被广泛解读为来自中央层面对构建“大国资”监管格局的指示。

  2013年1月,在昆明召开的全国国资委系统指导监督工作座谈会上,国务院国资委副主任黄淑和再次强调,要坚定不移地推进经营性国有资产集中统一监管,深入构建国资监管大格局。 

  成立10年,国务院国资委先后经历了李荣融、王勇两任主任,从2003年组建运行起步,他们逐步完善体制机制,并于重点领域取得突破性进展,如实施经营业绩考核、进行国有独资公司董事会试点、积极推进股份制改革、实施股权分置改革、推进企业的重组整合等。而这些举措当时都曾引发国资委扩权的争议。 

  如今,面对建立金融国资委、文化国资委的呼声,“国资委再扩权、确保一个国资委”也再次引发争议。 

  下一个10年,国资委是否会迎来“大国资”时代? 

  “大国资”时代到来? 

  虽然至今为止尚未形成关于“大国资”系统的、完整的概念表述,但在国资监管系统和理论界,所谓的“国资监管大格局”至少包含两层含义:一是对经营性国有资产包括金融、文化等所有领域经营性国有资产实行集中统一监管;二是中央、省、市三级国资委加强沟通和联动,上级国资监管机构加强对下级国资监管机构行使指导和监督职责。 

  时任国务院国资委主任的王勇坦言,国有企业改革仍处于过程之中,需要进一步解决的体制、机制、结构和历史遗留问题仍然很多,难度也将越来越大。 

  3月,王勇升任国务委员,国资委进入下一个10年 

  有舆论推测,国资委的下一个10年或将迎来“大国资”时代。一个明显的信号是,在前十年打下的国资监管体制基础上,“大国资”监管格局在国资系统内部被不断强调。虽然尚未形成系统和完整的表述,但据悉,“大国资”成为“十二五”期间国资工作的主要任务之一,并被摆在首要位置,总体思路被概括为“大国资、一盘棋”。而且,在地方国资委的推动下,“大国资”监管格局已初显成效。 

  国资委管不了全部央企 

  在国资监管系统人员的讲述中,整个监管大格局,最大的难题是将其他部门监管之下的经营性资产纳入国资委的统一监管。这意味着要打破原有的部门利益格局,阻力重重。造成这一尴尬局面的深层原因,是现有政策对国有资产监管权分配的多元。 

  早在2003年3月,国务院国资委组建人之一黄淑和接到的第一个任务是制定《企业国有资产监督管理暂行条例》(下称“《条例》”)。当时,黄淑和组织了一批精兵强将起草这个文件,两个月后,这个纲领性的文件正式发布。《条例》明确了国资监管机构代表政府实行出资人的职责,但也明确,金融机构中国有资产的监督管理不适用《条例》。 

  从2004年1月起,国务院国资委执行中央企业负责人经营业绩考核,将179家中央企业纳入考核。 

  后来,经过一系列的兼并重组,截至2013年3月,归属国务院国资委监管的央企有115家。这些央企大多属于关系到国家经济命脉、国家安全的大型企业,属于国有经营性资产。 

  但经营性国有资产并不止这115家。目前,中央80多个部委的6000多家国有企业、行政事业单位企业化经营的国有资产,以及中央所属的金融类资产,均不在国务院国资委监管之内。 

  例如,银行等国家金融机构由央行、银监会来行使管理职责,其资产直接归财政部管理;中央级电视台和报刊,其监管实际归主办单位,其资产和保值增值情况只是在财政部登记备案;中央文化企业的国有资产监管则由财政部文资办负责。 

  这一国资监管的现实最后被以法律的形式固定了下来。 

  2009年5月1日,《企业国有资产法》(下称“《国资法》”)正式出台。这是继2003年《条例》颁布以来有关国资监管的首部法律。 

  《国资法》规定,国资委代表政府对国家出资企业履行出资人职责。但同时还规定,根据需要,还可以授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责。 

  江西省国资委政策法规处处长项文向《中国经济周刊》坦言,该法刚出台,大家感到特别失望。“《国资法》在总则中明确,要政企分开、政资分开,但在具体的条款里,除了国有资产监督机构可以履行出资人职责,政府也可以授权其他部门进行国资监管,这个‘口子’留得太大,太有发挥的空间了。” 

  据悉,该法出台之前,最高决策机构内部对此也曾存有争议,但在当时的环境下,这是一个利益制衡的结果。 

  项文分析,当时,一方面因为政府部门之间利益的博弈;另一方面,在国资监管体制探索过程中,也有声音质疑国资委的管辖范围太大了。 

  但在项文看来,国有经营性资产毫无疑问应该纳入国资委集中统一监管。她的依据是:第一,国资委集中统一监管可以让监管工作更加专业化、规范化,有利于促进国有资产的保值增值;第二,统一监管也顺应了当前的政府机构改革趋势,有利于预防政府机构腐败;第三,国资委统一监管可以让国有资产在更大的平台上进行整合和重组,有利于打造一批特色优势企业。 

  一起管,还是分开管,中央与地方不一样 

  2009年9月,国务院国资委出台的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》明确表示,要对各类经营性国有资产实行集中统一监管。其中规定,地方国资委可根据本级人民政府授权,逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。 

  也正是在这一年,上海、合肥等一些地方开始先行推进国资监管的全覆盖。国资委此举被认为有“扩权”之嫌。 

  而与之相对的,那些游离在外的经营性国有资产,都在探讨各自部门管理的国资监管模式。 

  此前,曾有消息传出,财政部提出组建“金融国资委”的构想,初步意向是由财政部金融司与中央汇金公司共同组建“金融国资委”,负责管理所有国有金融资产。同时,随着文化产业的大繁荣,“文化国资委”的提法也很盛行。甚至教育部也在组建相应的机构履行“教育产业国资委”的国有资本经营预算职能。 

  与“金融国资委”、“文化国资委”相对应,在新一轮的大部制改革中也一度盛传将成立金融大部制、文化大部制,但最终出台的方案未将此列入本轮大部制改革的重点。“金融国资委”、“文化国资委”、“教育产业国资委”均未出现。 

  在上述不愿具名的地方国资委负责人看来,若金融国资委、文化国资委真的成立,中央便会出现多个“国资委”,这很不合逻辑,而且,也不符合大部制改革的趋势。 

  然而,庞大的金融类资产的监管改革一直备受关注,不少学者始终坚持应成立专门的金融国资委,统一担负管理金融风险、金融业结构性调整、国有金融资产保值增值这三大任务。 

  不过,《国资法》起草专家组成员、中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏认为,单独成立金融国资委并不合适,其后必将是文化、教育等多个国资委的涌现,会让国资委走回上世纪80年代末原国资局的老路上,重新陷入多头管理的窘境。 

  刘纪鹏认为,必须坚持统一的国资监管体系和多元化的出资格局,才是国资监管改革的正确思路。 

  从地方推进国资监管全覆盖的经验来看,金融、文化被认为是“最难啃的骨头”。以文化产业为例,相比其他产业,在传统的“管人、管事、管资产”的管理模式之外,文化产业的发展还有一个导向的监管问题,因此,在一些地方,文化产业的监管归属于宣传部。 

  “要将别人‘碗’里的国资整合到国资委的监管之下,这并非易事,必须征得现有主管部门的同意。显然,光靠国资委是不行的,必须要政府层面和全社会共同的推动。”项文指出。 

  虽然阻力重重,但在过去的3年里,国资委在推动金融、文化资产纳入地方国资委监管也取得了突破。2013年年初,广西、内蒙古、昆明、沈阳等地国资委已经将地方金融国有企业纳入监管范围,而深圳市国资委则将文化国有企业纳入监管范围。 

  根据27个省级国资委的统计数据,2011年和2010年相比,14个省级国资委的监管覆盖面有所扩大,湖北、海南等地监管覆盖面扩大了5个百分点以上。继4个直辖市实现监管全覆盖之后,山东、河北、江苏、宁夏、青岛等近20个地方国资委的监管覆盖面超过或接近90%。长沙、郑州、聊城等市实现了全覆盖。上海、广州等经济发达地区的大部分区县也基本实现了经营性国有资产集中统一监管。 


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